Klinika prawa – Komisja Wenecka

W oczach partii rządzącej w Polsce – grupa wzajemnej adoracji, wydająca opinie prawne, które sprzyjają szeroko rozumianemu europejskiemu aparatowi władzy. W oczach większości państw wyrocznia, analizująca kontrowersyjne akty prawne, uchwalane przez rządy państw, zrzeszonych w Radzie Europy. „Grupa kolesi” czy zespół ekspertów?

Do końca ubiegłego roku Komisja Wenecka była dla większości Polaków kompletnie nieznana, względnie mgliście wspominana w niektórych wiadomościach prasowych i telewizyjnych. Praktycznie z dnia na dzień opinie Komisji stały się jednym z najczęściej analizowanych tematów, zarówno na politycznych salonach, w mediach czy w domach zwykłych obywateli Polski.

Spróbujmy przyjrzeć się obiektywnie Komisji Weneckiej, jej roli jako zespołu arbitrów i ekspertów prawniczego świata.

W roku 1990 upadł ostatecznie powojenny porządek świata. Narody Europy przestały spoglądać na siebie z dwóch stron barykady, jaką była „Żelazna Kurtyna”. Narody Centralnej i Wschodniej Europy zrzuciły jarzmo komunistycznych reżimów i rozpoczęły marsz ku demokratycznej zjednoczonej Europie. W trakcie tego marszu konieczne były głęboko idące reformy gospodarcze i ustrojowe państw postkomunistycznych. Reformy dotyczyły również porządków prawnych tych państw. Konstytucje państw dawnego bloku wschodniego pochodziły najczęściej z lat 50. XX wieku i musiały zostać jak najszybciej zmienione, dopasowane do demokratycznych norm świata zachodniego. Członkowie Rady Europy na spotkaniu w marcu 1990 roku zadecydowali więc o powstaniu organu doradczo – arbitrażowego, mającego wesprzeć demokratyzację państw Europy Wschodniej, „w wypracowaniu ustaw zasadniczych, odpowiadających normom europejskiego porządku prawa konstytucyjnego”.

Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, mająca swą siedzibę w Wenecji (stąd jej potoczna nazwa), zrzeszała początkowo 18 państw – członków założycieli. Dziś członkami Komisji jest 60 państw, będących pełnoprawnymi członkami, obserwatorami (Watykan i RPA), czy Białoruś mająca również status członka stowarzyszonego. Komisja Wenecka liczy stu członków (wybitnych przedstawicieli świata prawniczego), rekomendowanych przez kraje członkowskie, powoływanych na kadencję czterech lat – kraje nie mają możliwości przedterminowego odwoływania swoich przedstawicieli przed upłynięciem sprawowanego przez ich mandatu. Taki system gwarantuje niezależność i obiektywizm Komisji

Od założenia Komisji w 1990 roku wszystkie kraje członkowskie zwracały się do niej o opinie w sprawach prawnych. I były to zarówno „nowe demokracje” Europy Środkowej i Wschodniej, jak i kraje z tak zwanej „starej demokracji”, przykładowo Niemcy, Szwajcaria, Włochy, Dania, Portugalia, Luksemburg, czy Francja. Komisja nie zawęża swojej działalności tylko do Europy, ponieważ kraje tak szanowane przez naszą partię rządzącą, jak Wielka Brytania, czy Kanada również zwracały się do Komisji o wydanie opinii. Mitem jest, iż Komisja Wenecka jest „kagańcem” liberalnego Zachodu wobec młodych wschodnioeuropejskich demokracji, takich jak Polska, Węgry, czy Rumunia, w ustach niektórych polskich polityków wręcz narzędziem nacisku ze strony lewacko – liberalnych rządów Zachodu.

Na dowód tego podam kilka spraw, procedowanych przez Komisję Wenecką.

Zacznijmy od Szwajcarii, będącej dla wielu idealną demokracją, bazującą na systemie referendalnym. Analiza sprawy (2001) 16 dotyczyła zmian ordynacji wyborczej do organów centralnych w kantonie Ticino. Władze kantonu zwróciły się do Komisji Weneckiej z prośbą o analizę wpływu ordynacji większościowej na udział mniejszości oraz na zdolność tworzenia przez większość parlamentarną rządu federalnego. Pod analizę poddano wpływ przesunięcia granic okręgów wyborczych, z uwzględnieniem granic kantonalnych. Komisja Wenecka przeprowadziła wnikliwą analizę skutków zmian kodeksu wyborczego oraz zaleciła dopasowanie okręgów do istniejących granic kantonu Ticino. Rząd federalny Szwajcarii przeprowadził reformę prawa wyborczego zgodnie z zaleceniami Komisji.

Drugim, szczególnie interesującym przykładem działania Komisji Weneckiej jest przypadek Danii z 2000 roku (analiza (2000) 89), w przypadku której Komisja Wenecka analizowała sposób wypełniania orzeczeń duńskiego trybunału konstytucyjnego w przypadku tzw. spraw zwykłych oraz ustaw uchwalanych przez duński parlament. Przedmiotem kontroli był tu przede wszystkim sposób i zakres implementacji orzeczeń trybunału przez organ ustawodawczy. Komisja Wenecka skrytykowała czas i zakres przeprowadzanych działań przez parlament. W tym konkretnym przypadku rząd również dostosował się do zaleceń Komisji Weneckiej.

Komisja Wenecka wydawała również orzeczenia dotyczące praw mniejszości etnicznych i seksualnych (Włochy i Kanada), kontrolowała prawidłowość przebiegu wyborów parlamentarnych (Wielka Brytania) – odpowiadała zarówno na wnioski obywatelskie, jak i organów władzy w swoich krajach. W ciągu ostatnich dwóch lat najgłośniejsze były przypadki Włoch – sprawa dotyczyła praw mniejszości regionu Trentino, której rząd centralny usiłował ograniczyć ich prawa (ostatecznie wycofano się z tej regulacji) oraz sprawa Węgier, gdzie rząd Victora Orbana usiłował wprowadzić ustawę, w drakoński sposób ograniczającą wolność słowa w mediach niepublicznych – w tym przypadku doszło do rekonstrukcji ustawy w taki sposób, by nie naruszała ona europejskiego porządku prawnego, ale pozwoliła kontrolować poczynania mediów prywatnych.

Rok 2016 jest dla Polski bardzo znaczący – właśnie wtedy po raz pierwszy w historii, prawo uchwalane w Polsce stało się przedmiotem analizy ze strony Komisji Weneckiej i to od razu w trzech przypadkach. Komisja wydała już opinię w sprawie Trybunału Konstytucyjnego, miażdżącą dla posunięć Prawa i Sprawiedliwości, krytycznego stanowiska ze strony Komisji doczekała się również niedawno uchwalona ustawa o policji. Kolejna opinia przygotowywana jest również w przypadku tzw. ustawy inwigilacyjnej.

W obliczu najnowszych wydarzeń nasuwają się niepokojące konkluzje. Media szeroko relacjonowały reakcje partii rządzącej w Polsce na opinię Komisji Weneckiej, dotyczącej polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Swoista mieszanka lekceważenia opinii i samej Komisji, obietnice poprawy ( powołanie komisji ekspertów, procedowanie nowej, podobno lepszej ustawy o Trybunale), a także obraźliwe wręcz komentarze polityków polskich w stosunku do całej Komisji nie świadczą o prodemokratycznym nastawieniu Prawa i Sprawiedliwości. Z drugiej zaś strony ilość przygotowywanych analiz tworzonych aktów prawnych od początku bieżącej kadencji Sejmu nie świadczy najlepiej o jakości tworzonego prawa.

Opierając się na dotychczasowej działalności Komisji Weneckiej, wydanych przez nią ekspertyzach i opiniach, a także obserwując reakcje państw, których akty prawne były przedmiotem analizy, można stwierdzić, że obydwa czynniki są swoistym „papierkiem lakmusowym” stanu demokracji w danym kraju. Co pokazują dotychczasowe działania Komisji Weneckiej w przypadku Polski? Odpowiedź nasuwa się sama…

Jan Liniewiecki